互聯(lián)網(wǎng)金融監(jiān)管：功能體系、發(fā)展進路與價值基礎

文|上海交通大學凱原法學院 唐士亞

4月12日訊，互聯(lián)網(wǎng)金融是傳統(tǒng)金融機構與互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)利用互聯(lián)網(wǎng)技術和信息通信技術實現(xiàn)資金融通、支付、投資和信息服務中介服務的新型金融業(yè)務模式，對金融產(chǎn)品、業(yè)務、組織和服務等面產(chǎn)生了深刻影響。當前互聯(lián)網(wǎng)金融主要業(yè)態(tài)模式包括互聯(lián)網(wǎng)支付、網(wǎng)絡借貸(P2P與網(wǎng)絡小額貸款)、股權眾籌融資、互聯(lián)網(wǎng)基金銷售、互聯(lián)網(wǎng)保險、互聯(lián)網(wǎng)信托業(yè)務和互聯(lián)網(wǎng)消費金融。就本質(zhì)屬性而言，互聯(lián)網(wǎng)金融并未超出金融的范疇，其主要功能仍舊是資金融通、風險管理、價格發(fā)現(xiàn)與支付結(jié)算，沒有改變金融風險隱蔽性、傳染性、廣泛性和突發(fā)性的特點。

互聯(lián)網(wǎng)金融在我國經(jīng)歷了2012～2016年爆炸式發(fā)展之后，逐漸暴露出當前分業(yè)監(jiān)管體制存在監(jiān)管空白與重復監(jiān)管、互聯(lián)網(wǎng)金融行業(yè)缺乏明確且有可操作性的監(jiān)管規(guī)則以及行業(yè)自律軟弱無力等諸多弊端，P2P平臺跑路、第三方支付盜刷、互聯(lián)網(wǎng)個人理財詐騙等事件更凸顯了構建互聯(lián)網(wǎng)金融監(jiān)管體系的緊迫性與必要性。學界與監(jiān)管層已注意到互聯(lián)網(wǎng)金融發(fā)展過程中暴露出的風險隱患并作出探索互聯(lián)網(wǎng)金融監(jiān)管體系的積極回應。張曉樸提出了互聯(lián)網(wǎng)金融監(jiān)管的十二條原則，探索有效的互聯(lián)網(wǎng)金融監(jiān)管范式;安邦坤、阮金陽(2014)認為互聯(lián)網(wǎng)金融監(jiān)管及法律規(guī)則的構建應將互聯(lián)網(wǎng)金融消費者利益保護置于首位，金融創(chuàng)新與金融安全并舉;李真(2014)指出，提供有效的法律供給可作為塑造互聯(lián)網(wǎng)金融監(jiān)管邏輯的有效進路。對于互聯(lián)網(wǎng)金融監(jiān)管實務，在中央層面，銀監(jiān)會于2015年1月新設普惠金融部監(jiān)管P2P網(wǎng)貸，明確了P2P網(wǎng)貸平臺的四條紅線;央行聯(lián)合十部委于2015年7月發(fā)布《關于促進互聯(lián)網(wǎng)金融健康發(fā)展的指導意見》(以下簡稱《指導意見》)，確立了互聯(lián)網(wǎng)金融主要業(yè)態(tài)的監(jiān)管職責分工，提出“依法監(jiān)管、適度監(jiān)管、分類監(jiān)管、協(xié)同監(jiān)管、創(chuàng)新監(jiān)管”六條監(jiān)管原則;2016年8月銀監(jiān)會等部委聯(lián)合發(fā)布《網(wǎng)絡借貸信息中介機構業(yè)務活動管理暫行辦法》，成為P2P行業(yè)的“基本法”。地方層面，如浙江省金融辦聯(lián)合多部門于2015年2月出臺《浙江省促進互聯(lián)網(wǎng)金融持續(xù)健康發(fā)展暫行辦法》，對第三方支付機構、P2P平臺、股權眾籌融資平臺、金融產(chǎn)品網(wǎng)絡銷售平臺分別制定了相應的監(jiān)管規(guī)則。此外，我國部分省、市金融監(jiān)管部門和地方金融辦也紛紛出臺一系列關于規(guī)范本行政區(qū)域內(nèi)互聯(lián)網(wǎng)金融產(chǎn)業(yè)發(fā)展的規(guī)章、辦法。

梳理我國近幾年互聯(lián)網(wǎng)金融監(jiān)管歷程可知，學界與金融監(jiān)管部門對互聯(lián)網(wǎng)金融監(jiān)管進行了大量有益探索，也積累了一定的學術成果與實踐經(jīng)驗。在理論層面，當前金融法學界對于互聯(lián)網(wǎng)金融監(jiān)管的研究多限于監(jiān)管原則探討、監(jiān)管機構設置及監(jiān)管規(guī)則完善等范疇，而關于互聯(lián)網(wǎng)金融監(jiān)管功能、互聯(lián)網(wǎng)金融監(jiān)管之法理價值的研究卻乏善可陳。故筆者提出一種“三元功能理論”，分別從經(jīng)濟功能、社會功能和安全功能這三方面解構互聯(lián)網(wǎng)金融監(jiān)管的功能體系，嘗試以功能互動而非功能對立的眼光來審視互聯(lián)網(wǎng)金融監(jiān)管的體系構建。在此基礎上， 下文將緊扣“三元功能”這一邏輯主線，依次探討建立在“三元功能理論”基礎之上的互聯(lián)網(wǎng)金融監(jiān)管發(fā)展進路與互聯(lián)網(wǎng)金融監(jiān)管體現(xiàn)的法理價值。

一、互聯(lián)網(wǎng)金融監(jiān)管的功能體系：“三元功能理論”的提出

(一)“三元功能理論”之內(nèi)涵

互聯(lián)網(wǎng)金融具有開放、普惠、創(chuàng)新、去中介化等特點，在提高金融交易效率、優(yōu)化金融資源配置及豐富投融資渠道方面展現(xiàn)出有別于傳統(tǒng)金融的特點，互聯(lián)網(wǎng)金融監(jiān)管亦應與之相適應。所謂“三元功能理論”，就是認為互聯(lián)網(wǎng)金融監(jiān)管具有經(jīng)濟功能、社會功能和安全功能這三“元”功能。該三“元”功能形成穩(wěn)定的等邊三角形結(jié)構，共同構成互聯(lián)網(wǎng)金融監(jiān)管的功能體系中互為依托、相互補充的三“元”鼎立之勢，見圖1所示。(括號內(nèi)容為該功能的關注點)

圖1 互聯(lián)網(wǎng)金融監(jiān)管“三元功能”體系示意圖

“三元功能理論”表明，經(jīng)濟功能、社會功能和安全功能都很重要，互聯(lián)網(wǎng)金融監(jiān)管的規(guī)則制訂、目標設定乃至體系構建，都應在這“三元功能”之間求得平衡。以下具體闡釋“三元功能”的涵義：

1. 經(jīng)濟功能

互聯(lián)網(wǎng)金融監(jiān)管的經(jīng)濟功能是通過金融監(jiān)管，提高互聯(lián)網(wǎng)金融效率，規(guī)范互聯(lián)網(wǎng)金融創(chuàng)新。金融監(jiān)管是國家出于金融安全的考慮對金融交易主體、金融交易標的和金融交易方式進行的監(jiān)督管理，通過行政行為這只“看得見的手”彌補市場調(diào)節(jié)的缺陷并降低金融創(chuàng)新的風險，是國家干預主義在金融領域的延伸?；ヂ?lián)網(wǎng)金融憑借互聯(lián)網(wǎng)信息技術，大大提升了金融信息獲取、交換速度，提高了市場資金匹配效率并降低配置成本，將大量草根投資者閑散資金積沙成塔，實現(xiàn)需求量巨大的民間資本投融資對接(如P2P、股權眾籌融資等)并提高了民間閑置資本的利用效率?；ヂ?lián)網(wǎng)金融監(jiān)管既要為互聯(lián)網(wǎng)金融企業(yè)有利于提高金融效率的金融業(yè)務、產(chǎn)品留有必要的試錯空間，又須通過行政干預來引導此類互聯(lián)網(wǎng)金融業(yè)務的合法開展，并努力尋求兩者之間的合理平衡。金融創(chuàng)新是提高金融效率的有效進路，互聯(lián)網(wǎng)金融創(chuàng)新亦是當前金融創(chuàng)新最為活躍的領域。金融創(chuàng)新具有突破監(jiān)管約束的天性，金融監(jiān)管與金融創(chuàng)新呈現(xiàn)出“金融創(chuàng)新—金融風險—金融監(jiān)管—金融再創(chuàng)新”的動態(tài)博弈。由于當前互聯(lián)網(wǎng)金融監(jiān)管存在諸多空白，自2012年以來我國互聯(lián)網(wǎng)金融行業(yè)的迅猛發(fā)展在某種程度上可歸因于其根植于當今金融監(jiān)管所未覆蓋的灰色地帶。而放任互聯(lián)網(wǎng)金融創(chuàng)新將使其野蠻生長，釋放風險;監(jiān)管過嚴則又難免壓制其活力，損害效率。因此如何把握互聯(lián)網(wǎng)金融監(jiān)管的尺度—既能夠鼓勵金融創(chuàng)新，又能夠盡早預見并減少金融創(chuàng)新帶來的風險，成為值得我國金融監(jiān)管部門深思的問題。從實踐來看，我國金融監(jiān)管部門對互聯(lián)網(wǎng)金融創(chuàng)新的態(tài)度總體上是支持的。例如，盡管遭到傳統(tǒng)商業(yè)銀行的反對，中國證監(jiān)會仍頒布了《證券投資基金銷售機構通過第三方電子商務平臺開展業(yè)務管理暫行規(guī)定》，官方認可了以余額寶為代表的“寶寶們”通過第三方支付平臺銷售基金的業(yè)務模式。

2. 社會功能

互聯(lián)網(wǎng)金融監(jiān)管的社會功能是保護金融消費者權益，實現(xiàn)普惠金融?；ヂ?lián)網(wǎng)金融是典型的普惠金融，在消費者群體上有別于傳統(tǒng)金融，其主要面向廣大中低收入階層和小微企業(yè)提供金融服務。而該消費群體普遍表現(xiàn)為專業(yè)知識薄弱、資產(chǎn)積累不足，因而風險承受能力較差，更需要監(jiān)管部門對互聯(lián)網(wǎng)金融消費者的特殊保護。金融產(chǎn)品具有較強的專業(yè)性，特別是一些金融衍生產(chǎn)品的設計和結(jié)構高度復雜，普通民眾往往缺乏對金融產(chǎn)品的有效判斷、分析能力。互聯(lián)網(wǎng)金融產(chǎn)品不僅具有金融產(chǎn)品的復雜性和專業(yè)性，還因為互聯(lián)網(wǎng)金融去中介化的特點，加劇了交易雙方信息不對稱程度。以P2P網(wǎng)貸中的債權轉(zhuǎn)讓為例，消費者通常僅僅知曉投資期限、投資預期收益、投資標的等基礎要素，而對于初始債權人信用、債權風險大小、債權交易的內(nèi)部操作以及產(chǎn)品的交易結(jié)構等信息知之甚少。在當前缺乏嚴格的市場準入條件下，只需注冊工商營業(yè)執(zhí)照并在工信部登記即可成立互聯(lián)網(wǎng)金融服務企業(yè)，整個行業(yè)呈現(xiàn)出魚龍混雜、良莠不齊的局面。根據(jù)P2P門戶網(wǎng)站“網(wǎng)貸之家”發(fā)布的《中國P2P網(wǎng)貸行業(yè)2014年12月月報》顯示，2014年12月我國新上線網(wǎng)貸平臺127家，當月出現(xiàn)不良平臺達92家，僅僅一個月的不良平臺數(shù)量已超過2013年全年的76家。因此，在當前互聯(lián)網(wǎng)金融監(jiān)管的缺位的局面下，大量不合格互聯(lián)網(wǎng)金融交易平臺出現(xiàn)在市場中進行不規(guī)范運營，平臺跑路、拆標、自融和搭建資金池等違法經(jīng)營現(xiàn)象層出不窮，嚴重損害了金融消費者權益，互聯(lián)網(wǎng)金融倡導的“普惠金融”反而呈現(xiàn)“普而不惠”的尷尬現(xiàn)狀。

3. 安全功能

互聯(lián)網(wǎng)金融監(jiān)管的安全功能是確保資金安全和信息安全。由于現(xiàn)階段互聯(lián)網(wǎng)金融行業(yè)存在進入門檻偏低、互聯(lián)網(wǎng)金融企業(yè)規(guī)模偏小及從業(yè)人員素質(zhì)良莠不齊等因素，相比較擁有完善風控體系的傳統(tǒng)金融行業(yè)，互聯(lián)網(wǎng)金融行業(yè)的風險問題尤為突出。從近期爆發(fā)的互聯(lián)網(wǎng)金融安全問題來看，安全風險的主要溯源不是平臺模式風險，而是互聯(lián)網(wǎng)金融的網(wǎng)絡安全性風險，即互聯(lián)網(wǎng)金融交易平臺對互聯(lián)網(wǎng)非法攻擊的抵抗能力和對交易資金、客戶信息的保護能力。具體而言，第三方支付平臺、電子銀行、眾籌平臺、P2P網(wǎng)貸平臺等互聯(lián)網(wǎng)金融交易平臺對于交易資金安全和客戶個人信息保護應成為互聯(lián)網(wǎng)金融監(jiān)管安全功能的關注點。此外，在大數(shù)據(jù)技術應用日益普遍的背景下，不少互聯(lián)網(wǎng)金融企業(yè)也對客戶信息進行創(chuàng)新性應用，通過客戶在社交平臺、網(wǎng)頁瀏覽中留下的痕跡來分析客戶的消費偏好、消費層次及投融資需求等。但這些創(chuàng)新應用是否過多挖掘了客戶個人信息而造成對客戶隱私安全的侵犯?互聯(lián)網(wǎng)金融企業(yè)能否確保收集的客戶信息不被泄露?這些新問題亦是金融監(jiān)管安全功能的聚焦點。

(二)“三元功能”平衡與金融法統(tǒng)一規(guī)制

事實上，互聯(lián)網(wǎng)金融監(jiān)管的三元功能對應了互聯(lián)網(wǎng)金融市場中的三大利益主體：經(jīng)濟功能對應的是互聯(lián)網(wǎng)金融企業(yè)，社會功能對應的是互聯(lián)網(wǎng)金融消費者，安全功能對應的是互聯(lián)網(wǎng)金融監(jiān)管部門。不過，這種對應方式也不是絕對的，例如互聯(lián)網(wǎng)金融企業(yè)也有確保資金安全和交易安全的安全功能訴求;互聯(lián)網(wǎng)金融監(jiān)管部門也存在經(jīng)濟功能的訴求，希望通過有效監(jiān)管提高互聯(lián)網(wǎng)金融企業(yè)的金融生產(chǎn)效率，這樣才能令監(jiān)管部門更好地實現(xiàn)其監(jiān)管政績……但相對而言，在“三元功能”中，互聯(lián)網(wǎng)金融企業(yè)對經(jīng)濟功能的訴求最高，金融消費者對社會功能的訴求最高，金融監(jiān)管部門對安全功能的訴求最高。因此，“經(jīng)濟功能對應的是互聯(lián)網(wǎng)金融企業(yè)，社會功能對應的是互聯(lián)網(wǎng)金融消費者，安全功能對應的是互聯(lián)網(wǎng)金融監(jiān)管部門”這一說法是放在相對意義上來理解的。

“三元功能”的均衡實現(xiàn)，實質(zhì)是三大主體核心利益的實現(xiàn)。正因核心利益訴求的不同，僅僅依靠三大主體之間的談判、交易、妥協(xié)，只會因為三大主體對各自利益的私心(即希望有限的金融監(jiān)管資源側(cè)重于實現(xiàn)本主體對應的那種功能)而導致矛盾的不可調(diào)和，無法實現(xiàn)三大主體利益博弈的帕累托最優(yōu)狀態(tài)。因此，只有引入中立、穩(wěn)定的制度規(guī)范—金融法律，才能以“法官”的方式合理平衡各方利益，促進互聯(lián)網(wǎng)金融產(chǎn)業(yè)的持續(xù)發(fā)展。具體而言，在制訂、實施金融法律的過程中，應承認互聯(lián)網(wǎng)金融消費者由于信息不對稱導致的弱勢地位，并在法律上給予舉證責任倒置、金融產(chǎn)品和服務提供者欺詐消費者須承擔懲罰性賠償?shù)忍厥獗Ｗo;通過金融立法的授權規(guī)定，明確金融監(jiān)管部門對于互聯(lián)網(wǎng)金融產(chǎn)業(yè)的監(jiān)管職責與職權，并在法律層面明確各類互聯(lián)網(wǎng)金融業(yè)務的準入標準、安全標準和風控標準;在有關互聯(lián)網(wǎng)金融的立法中堅持“底線思維”，對底線之上的金融創(chuàng)新業(yè)務予以放行，實現(xiàn)審慎法律監(jiān)管與防范金融創(chuàng)新風險之間的合理平衡，給互聯(lián)網(wǎng)金融企業(yè)開展創(chuàng)新業(yè)務吃下“定心丸”，見圖2所示。

圖2 金融法統(tǒng)一規(guī)制示意圖

互聯(lián)網(wǎng)金融在我國目前仍處于產(chǎn)業(yè)發(fā)展的初級階段，在當前互聯(lián)網(wǎng)金融所牽涉的調(diào)整對象還未完全確定和互聯(lián)網(wǎng)金融法律風險未被充分認知的情況下，此時想要一步到位地構建一個互聯(lián)網(wǎng)金融法律體系顯然不切實際。針對P2P、股權眾籌融資、互聯(lián)網(wǎng)消費金融等互聯(lián)網(wǎng)金融業(yè)態(tài)進行首次立法所采取的必然是制訂效率高、修改成本低的部門規(guī)章等低位階法律規(guī)范。與此同時，《商業(yè)銀行法》、《證券法》、《證券投資基金法》、《保險法》等傳統(tǒng)金融法律已暴露出與互聯(lián)網(wǎng)金融業(yè)態(tài)的沖突，應當逐步進行修改、完善。以股權眾籌融資為例，現(xiàn)行《證券法》第10條規(guī)定：“公開發(fā)行證券，必須符合法律、行政法規(guī)規(guī)定的條件，并依法報經(jīng)國務院證券監(jiān)督管理機構或者國務院授權的部門核準，未經(jīng)依法批準，任何單位和個人不得公開發(fā)行證券。有下列情形之一的，為公開發(fā)行……(二)向特定對象發(fā)行證券累計超過二百人的……”而在實踐中，利用股權眾籌進行融資，人數(shù)越多，項目風險反而越小。若要鼓勵、扶持股權眾籌的發(fā)展，必須要對《證券法》進行增加“眾籌豁免”條款之修改，突破目前對于公開發(fā)行證券“二百人”的認定標準，否則在現(xiàn)行法律條件下股權眾籌很容易觸及非法公開發(fā)行股份的法律底線。

在現(xiàn)行法律及司法解釋適用層面，需要根據(jù)互聯(lián)網(wǎng)金融發(fā)展中暴露出的實踐需求進行完善與更新。具體而言：在民商事法律方面，電子合同是互聯(lián)網(wǎng)金融交易的主要合同形式，點擊合同、瀏覽合同及電子證據(jù)的效力及其證明需要司法解釋進一步釋明。P2P網(wǎng)貸中的獨立擔保與反擔保、風險買斷仍舊爭議不斷，司法實踐中不同法官對此的理解也有差異;在刑事法律方面，互聯(lián)網(wǎng)金融業(yè)務可能涉及的罪名主要是“非法吸收公眾存款罪”與“集資詐騙罪”，在罪名認定中應遵循四要件構成標準：采取資金池模式、發(fā)布虛假借款信息向不特定人群募集資金用于其他投資、發(fā)布虛假高利息借款信息及通過“借款還新”短期募集大量資金;在行政法律方面，構建行政處罰與刑事處罰的合理銜接模式，注意區(qū)分行政處罰與刑事處罰的界限。對于涉案金額不大、社會危險性較小的互聯(lián)網(wǎng)金融違法違規(guī)案件，應堅持初次處罰采取行政處罰，若累計涉案金額較大且短時間內(nèi)多次故意違法行政法律法規(guī)、性質(zhì)惡劣的，則采取刑事處罰規(guī)制。行政處罰與刑事處罰銜接的標準、程序和適用需要在司法實踐中探索與完善。

(三)“三元功能”與監(jiān)管部門協(xié)同監(jiān)管

《指導意見》規(guī)定我國互聯(lián)網(wǎng)金融行業(yè)根據(jù)具體業(yè)務的不同實行分業(yè)監(jiān)管，其中銀監(jiān)會負責網(wǎng)絡借貸業(yè)務、互聯(lián)網(wǎng)信托和互聯(lián)網(wǎng)消費金融的監(jiān)管;證監(jiān)會監(jiān)管股權眾籌融資、互聯(lián)網(wǎng)基金銷售業(yè)務;保監(jiān)會監(jiān)管互聯(lián)網(wǎng)保險業(yè)務;人民銀行負責互聯(lián)網(wǎng)支付業(yè)務的監(jiān)管;工業(yè)和信息化部負責對互聯(lián)網(wǎng)金融業(yè)務涉及的電信業(yè)務進行監(jiān)管。應該來說，分業(yè)監(jiān)管在金融業(yè)嚴格遵循分業(yè)經(jīng)營的背景下具有合理性。因為不同的金融機構在各自行業(yè)內(nèi)開展金融業(yè)務，在分業(yè)監(jiān)管中金融機構各自對應著相應的監(jiān)管部門，監(jiān)管部門的職責和分工也十分清晰。在互聯(lián)網(wǎng)金融發(fā)展的初期階段，由于互聯(lián)網(wǎng)金融產(chǎn)品種類及復雜程度有限，分業(yè)監(jiān)管是一種可行的監(jiān)管模式。但我們也應清醒地看到，當前許多互聯(lián)網(wǎng)金融企業(yè)向著全牌照方向發(fā)展，余額寶、招財寶等“寶寶類”產(chǎn)品也同時兼具存、貸、結(jié)等不同金融業(yè)務功能，互聯(lián)網(wǎng)金融產(chǎn)業(yè)正朝著金融產(chǎn)品業(yè)態(tài)交叉交錯、金融企業(yè)全牌照經(jīng)營的方向邁進,互聯(lián)網(wǎng)金融業(yè)務跨行業(yè)、跨市場的特點愈發(fā)突出。現(xiàn)行的分業(yè)監(jiān)管模式對于互聯(lián)網(wǎng)金融產(chǎn)品的業(yè)態(tài)交叉特征缺乏科學劃分監(jiān)管部門的標準，將會導致監(jiān)管部門對于混合型互聯(lián)網(wǎng)金融產(chǎn)品發(fā)生監(jiān)管職責混亂，造成多重監(jiān)管或監(jiān)管缺位。

分業(yè)監(jiān)管模式與互聯(lián)網(wǎng)金融監(jiān)管的“三元功能”之間存在天然的矛盾。分業(yè)監(jiān)管模式無法實現(xiàn)對混合型互聯(lián)網(wǎng)金融產(chǎn)品和全牌照互聯(lián)網(wǎng)金融企業(yè)的有效監(jiān)管，不適應互聯(lián)網(wǎng)金融業(yè)務跨行業(yè)、跨市場的發(fā)展方向，將導致多重監(jiān)管或監(jiān)管缺位，不符合“經(jīng)濟功能”對互聯(lián)網(wǎng)金融監(jiān)管應促進金融生產(chǎn)效率提高的要求;分業(yè)監(jiān)管模式中，各監(jiān)管部門針對各自監(jiān)管的業(yè)務領域出臺的資金安全、信息安全的標準往往并不統(tǒng)一，加大了客戶對互聯(lián)網(wǎng)金融平臺安全性的疑問，也容易導致侵權糾紛法律適用時的混亂;互聯(lián)網(wǎng)金融監(jiān)管的“社會功能”強調(diào)對金融消費者權益的保護，而分業(yè)監(jiān)管模式下各監(jiān)管部門都有“只管自己一畝三分地”的本能沖動，當金融消費者購買混合型互聯(lián)網(wǎng)金融產(chǎn)品出現(xiàn)侵權糾紛時，金融消費者的合法權益難以得到切實維護。

因此，改變分業(yè)監(jiān)管體制的固有弊端，促進互聯(lián)網(wǎng)金融監(jiān)管“三元功能”的實現(xiàn)，需要加強各部門間的協(xié)同監(jiān)管。此次《指導意見》中指出“各監(jiān)管部門要相互協(xié)作、形成合力，充分發(fā)揮出金融監(jiān)管協(xié)調(diào)部際聯(lián)席會議制度的作用。人民銀行、銀監(jiān)會、證監(jiān)會、保監(jiān)會應當密切關注互聯(lián)網(wǎng)金融業(yè)務發(fā)展及相關風險，對監(jiān)管政策進行跟蹤評估，適時提出調(diào)整建議，不斷總結(jié)監(jiān)管經(jīng)驗”。但考慮到創(chuàng)立于2000年的央行會同“三會”、外匯局共同建立的金融監(jiān)管協(xié)調(diào)部際聯(lián)席制度并不成功，且當前互聯(lián)網(wǎng)金融分業(yè)監(jiān)管格局帶來的部門間監(jiān)管競爭客觀存在，使得各監(jiān)管部門對某些政策存在很大的利益糾葛，因此部際聯(lián)席會議制度對于互聯(lián)網(wǎng)金融監(jiān)管部門協(xié)同監(jiān)管的作用尚待實踐檢驗。

二、互聯(lián)網(wǎng)金融監(jiān)管的發(fā)展進路：以“三元功能”為視角

(一)經(jīng)濟功能視角下的互聯(lián)網(wǎng)金融監(jiān)管

互聯(lián)網(wǎng)金融監(jiān)管的經(jīng)濟功能強調(diào)了金融監(jiān)管應在審慎監(jiān)管與鼓勵金融創(chuàng)新之間找到合理平衡點，為互聯(lián)網(wǎng)金融效率之提升創(chuàng)造良好的監(jiān)管環(huán)境。針對經(jīng)濟功能，互聯(lián)網(wǎng)金融監(jiān)管應在市場準入與市場運營兩方面構筑監(jiān)管制度。其一，在市場準入監(jiān)管制度方面，金融監(jiān)管部門對于互聯(lián)網(wǎng)金融產(chǎn)品應以審批制為主、備案制為輔，確保投放市場的金融產(chǎn)品設計可靠、風險可控，確?；ヂ?lián)網(wǎng)金融創(chuàng)新業(yè)務是符合監(jiān)管標準、不觸碰法律底線的?；ヂ?lián)網(wǎng)金融監(jiān)管在市場準入門檻上應為金融創(chuàng)新留有空間，可以在劃定紅線的基礎上予以放行紅線標準之上的金融創(chuàng)新產(chǎn)品。通過行業(yè)競爭洗牌，進行行業(yè)自律，形成行業(yè)梯隊，最終達成一個合理的行業(yè)準入門檻。其二，在市場運營監(jiān)管制度方面，由于現(xiàn)階段互聯(lián)網(wǎng)金融發(fā)展非常迅速，各類創(chuàng)新業(yè)務層出不窮，互聯(lián)網(wǎng)金融產(chǎn)品的定位、設計、涉及行業(yè)及各自規(guī)模等差異較大，很難用一套固定、標準化的細則進行監(jiān)管。建議監(jiān)管部門應根據(jù)平臺規(guī)模、產(chǎn)品性質(zhì)、業(yè)務類型實施分類監(jiān)管，發(fā)放不同的牌照建立差異化監(jiān)管標準。

(二)社會功能視角下的互聯(lián)網(wǎng)金融監(jiān)管

金融消費者是推動互聯(lián)網(wǎng)金融發(fā)展的核心力量，金融消費者權益保護是互聯(lián)網(wǎng)金融監(jiān)管社會功能的關注點，亦是完善、發(fā)展互聯(lián)網(wǎng)金融監(jiān)管制度的重要方面?；ヂ?lián)網(wǎng)金融通過降低投資門檻便利了廣大中小投資者參與互聯(lián)網(wǎng)金融投資活動。但由于互聯(lián)網(wǎng)的虛擬性和互聯(lián)網(wǎng)金融業(yè)務處理機制“后臺化”、“隱形化”等因素的疊加，相比傳統(tǒng)金融，互聯(lián)網(wǎng)金融企業(yè)在信息來源、資金流向等方面對比金融消費者，具有更加明顯的不對等優(yōu)勢?；ヂ?lián)網(wǎng)金融企業(yè)與客戶之間的信息不對稱主要包括兩個方面：第一是對互聯(lián)網(wǎng)金融產(chǎn)品本身的信息不對稱，金融企業(yè)掌握著金融產(chǎn)品的全部信息而客戶獲取產(chǎn)品信息的途徑有限，客戶難以真正評估金融產(chǎn)品的設計、定價是否合理，風險防范是否到位;第二是對互聯(lián)網(wǎng)金融企業(yè)運營信息的不對稱，客戶難以了解互聯(lián)網(wǎng)金融企業(yè)運營的真實狀況，更無從衡量互聯(lián)網(wǎng)金融企業(yè)的違約風險。

因此，互聯(lián)網(wǎng)金融監(jiān)管應強化保護金融消費者的知情權，對互聯(lián)網(wǎng)金融產(chǎn)品、業(yè)務的信息披露和風險提示進行強制要求。具體而言，監(jiān)管部門可根據(jù)P2P、股權眾籌、金融產(chǎn)品網(wǎng)銷等不同業(yè)務的特點，在資金流向、產(chǎn)品結(jié)構、風險大小等方面規(guī)定強制性的信息披露標準和風險提示義務。由于金融消費者在證據(jù)收集方面存在天然的劣勢，在糾紛中應由金融產(chǎn)品、服務的提供者承擔已履行信息披露和風險提示義務的證明責任。如果金融產(chǎn)品、服務的提供者怠于履行相關提示義務，導致金融消費者基于錯誤認識而購買互聯(lián)網(wǎng)金融產(chǎn)品并遭受損失的，金融消費者有權要求賠償[6]。此外，金融監(jiān)管部門還可以探索建立互聯(lián)網(wǎng)金融糾紛在線解決機制，鼓勵民間組織參與金融糾紛的處理，增加金融消費者協(xié)商、談判的權利，充分保障金融消費者合法權益。

(三)安全功能視角下的互聯(lián)網(wǎng)金融監(jiān)管

互聯(lián)網(wǎng)金融利用云計算、大數(shù)據(jù)技術顯著提高了信息交換、資金匹配的效率，帶動了互聯(lián)網(wǎng)金融產(chǎn)業(yè)的高速發(fā)展。但現(xiàn)階段互聯(lián)網(wǎng)金融有關技術并不成熟，多數(shù)中小互聯(lián)網(wǎng)金融平臺的技術儲備十分薄弱，安全風控能力有限，交易資金被盜和客戶隱私信息泄露等事件時有發(fā)生。互聯(lián)網(wǎng)金融的技術性風險已嚴重威脅了互聯(lián)網(wǎng)金融企業(yè)和金融消費者的資金安全和信息安全。對此，金融監(jiān)管部門應將安全標準、風控標準列為互聯(lián)網(wǎng)金融企業(yè)重要的市場準入標準，對安全、風控能力不達標的企業(yè)直接一票否決;對于經(jīng)過警告、限期整改后安全防范水平仍不達標的企業(yè)，可強制停業(yè)整頓乃至強制退出。

在互聯(lián)網(wǎng)金融時代，“告知與許可”、“匿名化”等隱私權保護傳統(tǒng)原則暴露出明顯局限性。大數(shù)據(jù)技術的普遍應用使得公民對個人信息的控制程度減弱，公民個人信息往往能被互聯(lián)網(wǎng)技術所挖掘并轉(zhuǎn)化為具有經(jīng)濟價值的商業(yè)信息，互聯(lián)網(wǎng)金融企業(yè)利用便捷的線上交易而高頻次服務客戶，收集、積累了客戶的大量數(shù)據(jù)，這也是互聯(lián)網(wǎng)金融時代中信息利用的必然趨勢。因此，金融監(jiān)管需轉(zhuǎn)變思路，將對信息安全的重點監(jiān)管對象由數(shù)據(jù)收集者、數(shù)據(jù)控制者轉(zhuǎn)為數(shù)據(jù)使用者，強化數(shù)據(jù)使用者合法使用個人信息之義務，要求對公民個人信息的使用是合法而不侵犯公民隱私權的、客戶個人數(shù)據(jù)的使用是服務正當商業(yè)經(jīng)營的，從而在大數(shù)據(jù)技術應用與信息安全保障之間找到合理平衡。

三、互聯(lián)網(wǎng)金融監(jiān)管的價值基礎：以“三元功能”為切入點

從語義分析的角度考察，價值是一個表征“偏好”的范疇，是用以表示事物所具有的對主體有意義的、可以滿足主體需要的功能和屬性的概念。金融法價值體系所包含的各種價值是與金融法律直接相關的價值，如金融安全、金融效率、金融公平、金融秩序等價值。在互聯(lián)網(wǎng)金融監(jiān)管中，金融監(jiān)管部門以金融法律法規(guī)為制度依據(jù)而開展金融監(jiān)管。嚴格意義而言，“互聯(lián)網(wǎng)金融監(jiān)管”的實質(zhì)是“互聯(lián)網(wǎng)金融的法律監(jiān)管”，金融監(jiān)管是將金融法律從“應然”狀態(tài)轉(zhuǎn)化為“實然”狀態(tài)的過程，與金融法律直接相關的多種法理價值也在互聯(lián)網(wǎng)金融的法律監(jiān)管中得到體現(xiàn)。因此，以“三元功能”為切入點，下文將揭示互聯(lián)網(wǎng)金融監(jiān)管背后的價值基礎。

(一)經(jīng)濟功能與效率價值

效率意指以最少的資源消耗取得同樣多的產(chǎn)出效果，或以同樣的資源消耗取得最大的產(chǎn)出效果。金融法律以其特有的權威性的分配權利和義務之方式，實現(xiàn)金融效率的最大化。規(guī)范的金融監(jiān)管應有其內(nèi)在的經(jīng)濟邏輯和宗旨，即以良好的金融監(jiān)管維護金融法律對金融資源的權利、義務分配，保證金融資源的優(yōu)化配置和使用。

互聯(lián)網(wǎng)金融監(jiān)管主要通過以下方式促進效率價值的實現(xiàn)：第一，保護法律所確認的產(chǎn)權關系，鼓勵互聯(lián)網(wǎng)金融交易主體之間的財產(chǎn)占有、使用、收益和交換。產(chǎn)權關系的明確是有效利用金融資源的前提條件，在法律確認互聯(lián)網(wǎng)金融市場各參與主體財產(chǎn)權的同時，金融監(jiān)管部門還要監(jiān)督、管理好財產(chǎn)權有效利用的機制，并為財產(chǎn)權的轉(zhuǎn)移提供保障和便利;第二，不斷提升監(jiān)管效能，減少互聯(lián)網(wǎng)金融市場的交易費用。交易費用是經(jīng)濟制度的運行費用，包括信息費用、保護產(chǎn)權費用、執(zhí)行合約費用及時間費用等。為減少交易費用，金融監(jiān)管部門一方面應通過簡政放權、提高執(zhí)法人員素質(zhì)和水平來強化監(jiān)管效率的提升，減少內(nèi)部交易費用(即監(jiān)管成本);另一方面應通過監(jiān)管來優(yōu)化互聯(lián)網(wǎng)金融市場的經(jīng)營、投資環(huán)境，保證各交易主體以最可靠、最安全的手續(xù)達到預期經(jīng)濟目標，減少外部交易費用(即市場交易成本)。

(二)社會功能與人權價值

人權是人的價值和社會承認，人權的法律本質(zhì)屬性表現(xiàn)為法律對人權利益的維護?；ヂ?lián)網(wǎng)金融監(jiān)管語境中的人權價值，主要指互聯(lián)網(wǎng)金融監(jiān)管對于金融消費者權利保護所體現(xiàn)的價值，主要包括保護金融消費者的公平交易權、知情權及損害賠償權等基本權利。而這些金融消費者基本權利具有繁衍其他權利的功能，金融消費者權利內(nèi)容的充實都以基本權利為邏輯起點。

法律規(guī)定了金融消費者法定人權的內(nèi)容和范圍，為人權的享有、實現(xiàn)、行政保護和司法救濟提供了法定標準。與被動性的金融消費者人權保護的司法救濟相比，互聯(lián)網(wǎng)金融監(jiān)管作為金融消費者人權保護的行政保護手段，具有主動性。金融監(jiān)管部門須憑借國家強制力，及時、有效地對侵犯互聯(lián)網(wǎng)金融消費者權利的行為予以制止、制裁，把侵權人(包括監(jiān)管部門自身)對金融消費者人權的侵害影響限制在最低程度上，而不至于在人權已經(jīng)受到侵害或完全被侵害時才予以司法救濟。

(三)安全功能與秩序價值

互聯(lián)網(wǎng)金融監(jiān)管的安全功能是確保資金安全和信息安全，其核心是為維護互聯(lián)網(wǎng)金融市場的良好秩序而服務。在哲學中，秩序是一個系統(tǒng)的范疇，指事物存在的一種有規(guī)則的關系狀態(tài)。博登海默認為，秩序“意指在自然進程和社會進程中都存在某種程度的一致性、連續(xù)性和確定性”。抽象地說，互聯(lián)網(wǎng)金融秩序表示在互聯(lián)網(wǎng)金融市場中存在著某種程度的交易關系的穩(wěn)定性、交易進程的連續(xù)性、交易行為的規(guī)則性以及財產(chǎn)與心理的安全性。資金和信息是金融交易的兩大關鍵要素，良好互聯(lián)網(wǎng)金融秩序需要有資金安全與信息安全之基礎。

互聯(lián)網(wǎng)金融監(jiān)管的秩序價值體現(xiàn)在金融監(jiān)管對于互聯(lián)網(wǎng)金融市場秩序的安全保障作用。金融監(jiān)管部門通過頒布強制性的安全、風控標準，對互聯(lián)網(wǎng)金融企業(yè)的安全、風控能力加以必要限制，確保合格金融企業(yè)出現(xiàn)在互聯(lián)網(wǎng)金融交易中，完善風險識別、風險排查、風險量化和風險防范機制，實現(xiàn)對客戶資金和客戶信息的安全保障。在此基礎上，互聯(lián)網(wǎng)金融交易的參與主體才能在有安全感的市場環(huán)境中穩(wěn)定地進行金融交易，互聯(lián)網(wǎng)金融秩序才能建立、運行并加以發(fā)展。

結(jié)語

互聯(lián)網(wǎng)金融是一種新興的金融業(yè)態(tài)，為金融監(jiān)管帶來諸多挑戰(zhàn)。事實上，互聯(lián)網(wǎng)金融監(jiān)管面臨的挑戰(zhàn)，亦是金融監(jiān)管者面臨的難解困局：如何在提高金融效率與維護金融安全之間恰當?shù)仄胶?金融消費者權益保護又應如何契入金融效率與金融安全的動態(tài)博弈中?此外，由于金融監(jiān)管的格局是基于已有的金融業(yè)務并遵從法律規(guī)定確立的，當金融創(chuàng)新出現(xiàn)后，難以找到或客觀上并不存在明確的主監(jiān)管機構，最終導致金融風險的不斷累積，進而引致系統(tǒng)性金融危機爆發(fā)。

筆者提出的互聯(lián)網(wǎng)金融監(jiān)管“三元功能理論”從“三元功能”之平衡的角度探討了有關互聯(lián)網(wǎng)金融監(jiān)管的一些現(xiàn)實問題。但也清醒地認識到，對互聯(lián)網(wǎng)金融監(jiān)管的功能體系、發(fā)展進路及價值基礎進行探討是一種前瞻性的理論研究，互聯(lián)網(wǎng)金融發(fā)展過程中產(chǎn)生的實際問題仍需要從實踐中尋找答案、在金融法律中尋求法律解答，才能形成“實踐推動理論、理論反哺實踐”的良性互動。

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